• 韓家平:信用監管的演進、界定、主要挑戰及政策建議

      摘要:信用監管是我國社會信用體系建設和行政管理體制改革創新的重要成果。梳理信用監管提出的背景和演進過程,認為信用監管是指以現代社會治理和信用管理理論為指導,以法律法規標準規范為依據,以信息(數據)為基礎,以數字技術為支撐,以信息共享、分級分類和精準智能監管為手段,由多元主體參與的社會協同共治制度。比較傳統監管方式,提出信用監管的六大特點和五大實現路徑,并對市場監管、海關、交通運輸等信用監管目前主要的應用領域及其成效進行分析,指出信用監管面臨的主要挑戰,提出完善信用監管機制的政策建議。

      我國于2000年左右就提出了社會信用體系的概念,并將其作為整頓和規范市場經濟秩序的治本之策。但受到認識不統一、缺乏制度創新和應用場景等多種因素影響,在長達15年的時間內信用建設都進展緩慢。信用建設真正進入快車道是在《社會信用體系建設規劃綱要(2014—2020年)》(國發〔2014〕21號)(以下簡稱《規劃綱要》)發布實施以后,尤其是2015年以后,國家將信用建設與“放管服”改革和優化營商環境的實踐充分結合,并逐步探索建立以信用為基礎的新型監管機制(以下簡稱:信用監管),才使得信用建設找到了最重要的應用場景和不斷自我完善的土壤。然而,作為我國社會信用體系建設和行政管理體制改革的創新成果,信用監管本身還處在起步探索階段,實踐中仍面臨很多問題、困惑和挑戰。

      本文力圖從理論和實踐相結合的角度,在系統梳理信用監管提出背景和演進過程的基礎上,深入探討信用監管的界定、主要特點,與傳統監管方式的區別,信用監管的實現路徑,迄今為止主要的應用領域及其成效,以及信用監管目前面臨的主要挑戰和應對之策等。

      一、信用監管的提出與演進總體來看,信用監管是我國社會信用體系建設和行政管理體制改革相結合的產物,是我國順應商事制度改革和數字經濟發展需要,充分運用大數據等現代信息技術進行的監管創新。我國信用監管機制的提出和演進主要循著以下兩條主線:一是隨著社會信用體系建設不斷推進而進行的制度集成創新,二是隨著“放管服”改革和優化營商環境的實踐不斷深化而產生的監管方式創新。信用體系是市場經濟的基礎制度,“放管服”改革和優化營商環境是重要的社會治理變革實踐,這二者之間是相互促進、互為支撐的關系,其交集的部分就是信用監管。

      近年來,信用監管已成為我國深化“放管服”改革和優化營商環境的重要支撐,“放管服”改革和優化營商環境的實踐也為信用監管提供了最重要的應用場景和不斷自我完善的土壤。

     ?。ㄒ唬┥鐣庞皿w系建設重要的制度集成創新 

      以《規劃綱要》的發布實施為標志,2014年以后,我國社會信用體系建設進入到了快速發展時期。根據現階段我國社會信用問題的主要矛盾:即同時存在社會誠信缺失(違法違規)問題和信用經濟交易風險問題,《規劃綱要》將社會信用體系定位為社會主義市場經濟體制的重要組成部分,是有效的經濟社會治理手段。這一定位與西方國家將社會信用體系定位于狹義的信用交易風險管理體系有明顯區別,這也是引起西方國家和部分法律學者對我國社會信用體系建設存在誤解的根本原因。我國社會信用體系實際包括了社會誠信體系(可視為全民守法合規的促進和保障體系)和經濟信用風險管理體系兩個方面,包含了政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信等四大領域,涉及政府等公共部門、行業組織、企業和個人等四大類主體。應用場景至少涵蓋了政府等公共部門的政務誠信、司法公信和信用監管,行業組織等開展的信用自律,第三方信用服務機構等開展的信用監督和信用服務,以及企業等市場主體開展的信用管理(合規誠信管理和交易風險管理)等活動。近年來,各地區各部門按照黨中央、國務院的決策部署,扎實推進社會信用體系建設,在一些基礎領域和關鍵環節取得了重要進展。主要在全面推廣統一社會信用代碼、加強重點領域信用記錄的歸集共享公開、促進中小微企業信用融資、開展信用分級分類監管、治理群眾反映強烈的突出失信問題等方面進行了一系列有力有效的探索實踐。2015年以來,為順應“放管服”改革和優化營商環境的需要,我國逐步探索建立了以信用為基礎的新型監管機制。

      信用監管機制的提出和演進過程可以分為以下三個階段。

      一是提出和探索階段(2015—2017年)。2015年,針對簡政放權、放寬市場準入的新形勢,圍繞如何加強事中事后監管,國務院提出要建立以信用為核心的新型市場監管機制,并在后來的“放管服”改革中不斷深化。2015年6月,在《國務院辦公廳關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》(國辦發〔2015〕51號)中提出,將大數據等信息技術和信用監管應用到對市場主體服務和監管當中去。2016年5月,國務院印發了《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》(國發〔2016〕33號),將守信聯合激勵和失信聯合懲戒引入到信用監管之中,并加以規范,這標志著信用監管手段進一步豐富和完善。

      二是深化和完善階段(2018—2019年)。 

      2018年以后,國家關于信用監管的提法有所變化,從“以信用為核心的新型監管機制”改為“以信用為基礎的新型監管機制”,對信用在新型監管機制中的地位和作用進行了更加精準的定位。這個調整具有重要的導向性意義。在全面依法治國的時代,法治永遠是市場監管的依據和核心,信用作為市場經濟的基礎制度,只能是重要的基礎和支撐。2018年6月,全國深化“放管服”改革、轉變政府職能電視電話會議進一步明確了信用監管的建設目標:創新監管理念和方式。計劃在5年內,要健全以“雙隨機、一公開”監管為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制。2019年,信用監管首次進入到當年的政府工作報告:推進“雙隨機、一公開”跨部門聯合監管,推行信用監管和“互聯網+監管”改革。2019年7月,國務院辦公廳印發《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》(國辦發〔2019〕35號)(以下簡稱《指導意見》),提出要建立健全貫穿市場主體全生命周期,銜接事前、事中、事后全監管環節的新型監管機制,不斷提升監管能力和水平,進一步規范市場秩序,優化營商環境,推動高質量發展。這個文件是繼《規劃綱要》之后,我國社會信用體系建設進程中最重要的文件之一,它標志著到目前為止我國社會信用體系建設最重要的制度集成創新成果——信用監管機制頂層設計的完成。目前,各部門、各地區正在加快推進新型監管機制落地,2020年,交通運輸部、國家體育總局等部委,山西、江蘇、江西、河南、青海、上海、黑龍江、山東等省市出臺了加強事中事后監管的頂層文件,山東、海南等省份還專門出臺了信用分級分類管理辦法、信用風險分類監督管理辦法等實施細則。預計信用監管制度會在“十四五”期間逐步落地。2019年10月,黨的十九屆四中全會提出“完善誠信建設長效機制,健全覆蓋全社會的征信體系,加強失信懲戒”,為進一步完善包括信用監管在內的社會信用體系建設指明了方向。

      三是法治化、規范化新階段(2020年至今)。 

      2020年5月,《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》提出,構建適應高質量發展要求的社會信用體系和新型監管機制。加強市場監管改革創新,健全以“雙隨機、一公開”監管為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制。2020年9月,中央財經委員會第八次會議提出,要完善社會信用體系,加快建設重要產品追溯體系,建立健全以信用為基礎的新型監管機制。2020年全國深化“放管服”改革、優化營商環境電視電話會議要求,要提高監管執法規范性和透明度,完善“雙隨機、一公開”監管、信用監管、“互聯網+監管”、跨部門協同監管等有效做法,減少人為干預,壓縮自由裁量空間,使監管既“無事不擾”又“無處不在”。2020年10月,《國務院辦公廳關于全面推行證明事項和涉企經營許可事項告知承諾制的指導意見》(國辦發〔2020〕42號),對完善事前階段的信用監管制度作出進一步部署。2020年12月,國務院辦公廳印發了《關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》(國辦發〔2020〕49號)(以下簡稱《意見》),明確了“依法合規、保護權益、審慎適度、清單管理”的總體思路。該指導意見按照信用信息從產生到應用的邏輯順序,分別對公共信用信息納入范圍和程序,共享公開范圍和程序,嚴重失信主體名單(黑名單)認定標準,依法依規開展失信懲戒、確保過懲相當,建立有利于自我糾錯的信用修復機制等全流程提出了規范要求。這個文件被認為是我國社會信用體系建設進程中帶有重要轉折意義的文件,標志著信用監管和社會信用體系建設進入到了法治化、規范化和高質量發展新階段,并為下一步信用立法工作指明了方向。

     ?。ǘ┥罨胺殴芊备母锖蛢灮癄I商環境的重要支撐 

      黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央對深化行政管理體制改革提出明確要求。黨的十八屆二中全會要求將改革工商登記制度作為轉變政府職能、減少行政審批的“先手棋”和“突破口”。黨的十八屆三中全會決定對商事登記制度進行改革,由注冊資本實繳登記制改為注冊資本認繳登記制,取消了原有對公司注冊資本、出資方式、出資額、出資時間等硬性規定,取消了經營范圍的登記和審批,從以往的“重審批輕監管”轉變為“輕審批重監管”。為了適應改革新形勢,我國市場監管部門大力改革創新,把更多行政資源從事前審批轉到加強事中事后監管上來。通過年檢改年報、信息公示、“雙隨機”抽查、經營異常名錄和“黑名單”制度、協同監管與聯合懲戒、社會共治等措施,健全以“雙隨機、一公開”監管為基本手段,以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制。商事制度改革以來,我國市場主體數量呈現出井噴式增長。截至2019年底,我國市場主體數量已達1.23億戶(較2013年增長了1倍),其中企業3858萬戶,個體工商戶8261萬戶。與此同時,隨著數字經濟的發展,新業態、新模式、新經濟不斷涌現?!耙蝗松∪页运帯薄叭龊访妗薄捌骄昧Α钡葌鹘y監管方式已難以應對經濟發展過程中出現的新情況、新挑戰和新問題,迫切需要進行監管方式改革。

      2020年9月,國務院辦公廳印發《關于深化商事制度改革進一步為企業松綁減負激發企業活力的通知》(國辦發〔2020〕29號),明確提出四個方面12項改革舉措。強調要加強企業信息公示,健全失信懲戒機制,推進實施智慧監管,進一步完善以“雙隨機、一公開”監管為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制;健全和完善缺陷產品召回制度;規范平臺經濟監管行為,引導平臺經濟有序競爭,依法查處電子商務違法行為,維護公平有序的市場秩序。2020年12月,中共中央印發《法治社會建設實施綱要(2020-2025年)》,要求“加快建立健全社會領域法律制度,完善多層次多領域社會規范,強化道德規范建設,深入推進誠信建設制度化”。進入2021年,中共中央印發《法治中國建設規劃(2020-2025年)》,提出建設高效的法治實施體系。要加強和創新事中事后監管,推進“雙隨機、一公開”跨部門聯合監管,強化重點領域重點監管,探索信用監管、大數據監管、包容審慎監管等新型監管方式,努力形成全覆蓋、零容忍、更透明、重實效、保安全的事中事后監管體系。持續開展“減證便民”行動,推行證明事項告知承諾制。值得注意的是,盡管我國信用監管制度建設已經走過6年的探索之路,但由于尚未完成國家層面的信用立法,有些做法只能依據黨中央、國務院有關文件和其他法規的零星規定,因此該規劃依然使用了“探索信用監管、大數據監管、包容審慎監管等新型監管方式”的提法。綜上所述,雖然社會信用體系建設和“放管服”改革、優化營商環境是并行的兩條線,但都對信用監管的探索和完善發揮了重要的推動作用。信用監管正是伴隨著社會信用體系建設、“放管服”改革和優化營商環境實踐的深化而不斷完善和發展的。

      二、信用監管的界定、主要特點及實現路徑盡管信用監管機制的提出已有6年的時間,但由于信用監管本身還處在探索起步階段,從法律法規到政策文件、從學術界到實踐部門都還沒有形成統一的關于信用監管的定義,關于信用監管主要特點和實現路徑的研究也不多見。

     ?。ㄒ唬┬庞帽O管的界定 

      綜合我國社會信用體系建設、“放管服”改革、優化營商環境的政策法規和各地的實踐經驗,本文提出如下定義:信用監管是指以現代社會治理和信用管理理論為指導,以法律法規標準規范為依據、以信息(數據)為基礎、以數字技術為支撐,以信息共享、分級分類和精準智能監管為手段,由多元主體參與的社會協同共治制度。首先,信用監管的理論基礎是現代社會治理理論和信用管理理論。黨的十九屆四中全會指出“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”。這一論述準確地揭示了新時代社會治理的運行特點和規律?,F代社會治理制度的主要特點是其公共性、多元性和共同性,在社會治理境界方面,要求“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。信用監管本身也是社會治理的重要組成部分,也應遵循社會治理的一般規律,因此我們說信用監管本質上是一種由多元主體參與的社會共治制度。而信用管理理論認為,信用風險可能發生在市場主體全生命周期內參與的任何信用交易活動當中,而信用交易活動可以分為事前、事中和事后三個階段。要防范化解信用風險,必須要針對信用交易前、交易中和交易后三個階段進行全程信用風險管理,并以信息歸集、共享、評價、分級分類監管和信用修復等為主要手段。與此同時,在法治社會,作為政府等公共部門參與的行政管理行為,信用監管必須以法律法規標準規范為依據,這是毋庸置疑的。此外,在數字經濟時代,數據是重要的生產要素,也是社會治理的重要基礎,因此,信用監管也必須以信息(數據)為基礎,充分運用數字技術建立監管平臺,只有這樣才能實現對市場主體的精準監管、智能監管。從本質上講,信用監管是根據市場主體信用狀況實施的差異化監管手段,實現對守信者“無事不擾”,對失信者“利劍高懸”,從而提高監管效率,提升社會治理能力和水平。在信息高度透明的互聯網時代,基于大數據技術的信用監管是未來政府監管的重要趨勢。

     ?。ǘ┬庞帽O管的主要特點 

      為了更清晰地凸顯信用監管機制的特點,我們首先分析一下傳統監管機制的不足。一般認為,傳統監管機制主要是以事前審批為主,通常存在以下問題:一是容易形成過高的市場準入門檻,審批效率、監管效率比較低,監管效果比較差,制約了市場主體的活力。二是存在權力尋租空間,容易滋生腐敗。三是在一定意義上存在資源分配不公平的問題。部門之間監管難以形成合力,存在部門分割的狀況,更談不上對社會資源的有效利用。根據相關理論和實踐進行綜合分析,信用監管機制具有六大特點:一是突出了“信息”和“信用”在監管中的基礎性作用。從信息角度看,信用監管的過程就是信用信息產生、歸集、共享、公開、評價、應用和修復的過程,突出強調了公共信用信息共享和公開的作用;從信用角度看,信用監管是充分運用征信、評信、用信等信用管理方法和工具的過程,是通過區別不同主體信用狀況進行的分類監管。二是貫穿市場主體全生命周期,銜接事前、事中、事后全監管環節的全程信用監管。三是大幅提升失信成本,讓監管“長出牙齒”。例如,《指導意見》首次提出對食品藥品、生態環境等與人民生命財產安全直接相關的領域內產生嚴重失信行為的市場主體及相關責任人,在一定期限內實施市場和行業禁入措施。四是充分運用大數據等現代信息技術,實現“互聯網+監管”和精準監管、智能監管。五是更加注重法治化、標準化、規范化和信用主體權益保護。六是多部門聯動的協同監管,社會力量共同參與的綜合監管等。

     ?。ㄈ┬庞帽O管機制的實現路徑 

      監督管理是政府等公共部門依法行使行政管理職責的重要內容,但建立與高質量發展要求相適應的信用監管機制是一個新生事物,而且國際上也沒有多少先例可以借鑒。與此同時,信用監管涉及法規標準、信息數據、信用評價、共享應用、分級分類、技術平臺和多元共治等要素,要順利實施信用監管本身難度就很高,的確是一個復雜的系統工程。根據信用監管的定義和特點,本文認為,信用監管的具體實現路徑包括以下五個方面:一是完善信用法規標準規范,尤其是信用約束和失信懲戒制度,將信用機制嵌入所有經濟社會管理規則當中;二是健全以數字技術為支撐的信用監管平臺,不斷完善信用信息的采集、共享和應用;三是拓展信用監管的應用場景,將信用監管與各種應用場景有機融合,形成管理閉環;四是充分發揮行業組織、第三方信用服務機構和市場主體的作用,建立由多元主體參與的社會協同共治制度;五是協調推動公共信用機制和市場信用機制建設,充分發揮市場信用機制在資源配置中的決定性作用,同時更好發揮政府的作用。

      三、信用監管機制建設的成效與挑戰

     ?。ㄒ唬┬庞帽O管機制建設的成效 

      到目前為止,信用監管主要在一些垂直管理領域(如市場監管、海關、稅收等)和交通、建設等領域進行了應用,形成了一些制度性成果和典型應用場景,取得了良好的效果。下面以市場監管、海關和交通運輸領域為例進行分析。

      1.市場監管領域信用監管成效顯著 

      市場監管是我國最早提出建立信用監管機制的領域,也是信用監管效果較為顯著的領域之一,國家市場監督管理總局為此專門設立了信用監督管理司。近年來,市場監管領域持續推進了“雙隨機、一公開”監管、市場主體年報公示、涉企信息歸集共享、失信聯合懲戒等信用監管各項制度措施的落實,以信用監管和信用服務雙輪驅動,不斷提升信用建設規范化、精準化、法治化水平,有力支撐了“放管服”改革、營商環境優化和社會治理創新。根據國家市場監督管理總局提供的數據,“十三五”期間,我國通過大力推動商事制度改革,激發了各類市場主體活力,年均凈增市場主體1247.7萬戶,營商環境國際排名從84名上升到31名。目前,覆蓋31個省份的國家企業信用信息公示系統全面建成,共公示1億多市場主體的登記、備案信息近6億條,政府部門、企業、社會公眾通過公示系統查詢企業信息更加便捷準確,真正實現了“一網歸集、三方服務”。通過手機APP、微信小程序等多種渠道,可為公眾便捷應用公示系統提供便利。依托公示系統,建成了中央部門和省級協同監管平臺,為“先照后證”改革、涉企信息歸集、信用分類管理、信用風險評估、企業信用修復等監管制度的完善創新提供了有力的平臺支撐。2021年全國市場監管工作會議指出,要突出抓好信用監管和智慧監管,實現被動監管向主動監管轉變、由治標向治本轉變、由事后治理向事前防范轉變,努力構建長效治本機制。

      2.海關信用監管有效改善了外貿企業的營商環境 

      2014年海關總署發布第225號海關總署令,頒布《中華人民共和國海關企業信用管理暫行辦法》,2018年又進一步修訂完善形成《海關企業信用管理辦法》,根據企業經營管理、內控規范、守法守信等客觀情況,科學、公平、公正地將企業劃分為高級認證企業、一般認證企業、一般信用企業和失信企業。近年來,通過探索建立信用監管新模式,海關系統實現了監管工作由“以貨物為單元”的管理向“以企為本,由企及物”管理的歷史性變革。具體體現在:一是提高了監管效能,解決不斷增長的海關監管業務量和監管資源緊張的矛盾,把有限的監管資源向失信企業和高風險企業傾斜;二是降低了執法風險,建立完善的企業信用管理制度和認證標準,明確不同信用等級企業的監管措施,為差別化管理提供制度保障;三是實現了精準監管,解決了海關監管中管少、管精、管準的問題,通過數據歸集、精準畫像,使監管瞄準失信風險,實現有的放矢。以貨物查驗為例,2019年,獲得高級認證企業的進出口平均查驗率為0.57%,而失信企業的查驗率則高達84.76%。高級認證企業的查驗率分別比一般認證企業(1.69%)和一般信用企業(2.44%)低66.27%和76.64%。此外,我國海關已經簽署15個AEO(指Authorized Economic Operator,經認證的經營者)互認安排,覆蓋42個國家和地區。我國與AEO互認國家和地區進出口總值已經超過我國進出口總值的50%。大部分AEO企業在境外的通關查驗率有明顯降低。AEO認證和信用分類監管機制的建立,大大提升了高信用企業的貿易便利化程度,有效地改善了跨境貿易的營商環境。

      3.以信用為基礎的交通運輸新型監管機制初步建成近年來,交通運輸領域高度重視信用在創新監管機制、提高監管能力方面的基礎性作用,用好信用監管這把“金鑰匙”,努力進行“放管服”改革:放出活力、放出創造力,管出公平、管出質量,服出便利、服出實惠。其主要做法表現在以下四個方面:

      一是創新推進事前信用監管,做到“放開不放松”。廣泛推行交通運輸信用承諾制,實現政府定標準、市場主體作承諾、過程強監管、失信嚴懲戒,從而大幅提高核準審批效率,落實市場主體自主權和主體責任,把“要我講信用”變成“我要講信用”。將書面承諾的履約情況記入信用記錄,作為事中、事后監管的重要依據。各級交通運輸相關部門探索開展經營者準入前誠信教育,在為市場主體提供政務服務時,為其適時開展相關信用知識和法律知識教育,鼓勵市場主體主動作出信用承諾,提高依法誠信經營的意識。同時,發揮行業協會的自律作用,推動協會自身和會員企業作出守信承諾,主動接受行業和社會的監督。

      二是創新推進事中信用監管,做到“提效率、增效能”。全面建立交通運輸市場主體信用記錄,推進“互聯網+信用”監管,利用區塊鏈、大數據、人工智能等技術手段,加強對交通運輸信用信息的歸集共享和分析應用。深入推進行業信用評價和公共信用綜合評價,根據信用等級實施差異化監管、精準監管、高效監管,讓信用好的市場主體少接受檢查,讓信用差的市場主體更多承擔監管成本和代價。以信用風險為導向,推動在事中環節優化監管資源、提高監管效率、降低監管成本,促進更多市場主體知信、講信、用信、樹信。

      三是創新推進事后信用監管,做到“懲失信、獎誠信”。深入推進交通運輸行業誠信缺失問題專項治理,重點加強對公路超限超載、網約車、安全生產、工程質量等直接關系到人民群眾生命財產安全領域誠信缺失問題的治理。在交通運輸工程招投標、政府采購、評先評優、公務員招錄等方面創新推進信用監管,依法依規在“選人、選企、選車、選船”環節中加強信用應用,對失信者出重拳、下猛藥、利劍高懸,對守信者樹先進、強褒獎、無事不擾。同時,完善交通運輸信用修復渠道和流程,鼓勵和支持失信者主動整改問題,消除不良影響,開展信用修復,重塑守信形象。四是創新推進全環節信用信息公示,做到“公示即監管”。進一步強化信用公開意識,按照“應公開盡公開”的原則,通過交通運輸部門網站、“信用交通”網站、“信用中國”網站等渠道,依法將交通運輸部門開展事前、事中、事后監管產生的信用信息向社會公開,讓市場主體的誠信狀況暴露在陽光下。市場和社會可以自主選擇誠信主體進行交易,破除“信息不對稱”難題,實現優勝劣汰。切實加大信用信息安全和市場主體權益保護力度,建立健全信用信息異議投訴制度,及時更正或撤銷經核實有誤的信息,嚴肅查處交通運輸領域違規泄露、篡改信用信息或利用信用信息謀私等行為。

     ?。ǘ┬庞帽O管機制建設面臨的主要挑戰應該看到,盡管信用監管已在一些行業領域取得重要進展和良好效果,但在多數行業領域尚未真正起步,或者尚未取得明顯成效??傮w來講,信用監管機制建設尚處在起步階段,面臨著以下五個方面的主要挑戰。

      一是理論研究滯后、認識不統一。盡管我國信用監管實踐已經有6年多的時間,但關于信用監管的理論研究成果卻十分有限,嚴重滯后于實踐。目前,我國理論界和實務界對信用監管機制的內涵、外延、本質特征和實現路徑等尚未形成統一認識。其中核心問題是信用監管與法治的關系問題,以及信用在監管中的地位和作用問題。例如,2018年后,國家關于信用監管的提法從“以信用為核心的新型監管機制”改為“以信用為基礎的新型監管機制”。但在地方和部門的文件當中,有的至今仍在使用“以信用為核心”的提法,體現出對這個問題的認識仍較模糊。認識不統一必然造成行動上的不一致,在實踐中出現偏差也就在所難免。

      二是法律法規和標準規范不健全。盡管我國已有35部法律、42部行政法規規定了專門的信用條款,同時上海、浙江、湖北、河南、陜西等9個省市出臺了省級層面的地方信用法規,但國家層面的《社會信用法》只被十三屆全國人大列為三類立法計劃,目前尚不具備立法條件,仍需要進一步調研論證。由于上位法的缺失,信用監管的很多基礎制度、標準規范還沒有建立起來,也使得很多地方和部門的信用監管工作裹足不前。

      三是信用信息歸集共享質量不高。雖然各地各部門公共信用信息平臺的建設基本完成,但信用信息歸集的數量有限,數據質量和時效性還需提高。即使是信用建設一直走在全國前列的上海市,其公共信用平臺收集的負面信用信息竟占到了80%,正面信息嚴重不足,嚴重影響在信用監管中的應用。此外,公共信用信息與金融征信信息、市場信用信息之間的共享還存在較大困難,信息孤島現象依然嚴重。

      四是應用場景拓展不夠。目前信用監管只是在市場監管、海關、稅收、交通運輸、建設等少數領域的少數監管場景得到較好應用,其他多數行業領域的眾多應用場景受各種因素制約尚未充分開發,對傳統監管方式存在路徑依賴,信用監管的效能遠未發揮出來。

      五是主體權益保護不力。近年來,個別地方、個別領域出現了公共信用信息記錄、失信名單認定、失信聯合懲戒范圍隨意擴大、泛化傾向,以及信用修復難、權益保護不到位等問題,對企業和個人合法權益造成了一定影響。例如,各部門在公布失信信息時容易聯動,失信聯合懲戒的效果也較好,但在消除或糾正失信信息時,由于各部門之間修復的規則標準不統一,導致在不同平臺之間修復進度不一致,形成了新的“修復孤島”。

      四、完善信用監管機制的政策建議“十四五”時期,我國社會信用體系和信用監管機制建設面臨著前所未有的機遇和挑戰。從機遇方面看,一是構建新發展格局,推動高質量發展,建設高標準的市場經濟體系迫切需要進一步完善社會信用體系;二是推進國家治理體系和治理能力現代化,迫切需要探索包括信用監管在內的有效治理方式和路徑;三是深化“放管服”改革和進一步優化營商環境也需要信用監管作為支撐。從挑戰方面看,一是全面依法治國對社會信用體系和信用監管提出了根本性要求,信用建設要盡快納入法治化、規范化軌道,但信用立法目前尚存在很多認知不統一問題,推進速度不及預期;二是我國社會信用體系建設各方面的進展很不平衡,個別地方、個別領域出現了信用泛化傾向,引發了一些批評和質疑的聲音,工作推進難度加大。這就需要加快信用立法,并對現有的各種探索實踐進行清理規范,從而推動信用監管進入高質量發展的新階段。

      具體建議如下:一是提高對信用監管重要性和規律性的認識。要以黨中央、國務院一系列重要會議和有關文件精神來統一思想,從全面深化改革、全面依法治國、提高治理效能和探索治理現代化新路徑的高度認識信用監管。全面總結現有的實踐經驗,借鑒現代社會治理和信用管理的理論和方法,深入研究信用監管的一般規律,并反過來指導信用監管實踐。

      二是加快信用監管法規和標準規范建設。推動信用監管工作全面進入法治化、規范化軌道。在總結評估地方信用立法成效的基礎上,加快國家信用立法進程,清晰界定信用、信用信息、失信行為及其分類等概念,明確規定信用約束和失信懲戒制度等;修訂完善相關領域法律法規,在其中加入信用監管條款;建立健全各領域信用監管標準規范;將信用機制嵌入到各領域管理規則當中去。

      三是提高信用信息歸集共享的質量和時效性。在健全各類信用監管平臺的基礎上,各地各部門要持續加強信用信息的歸集、共享和應用。應以政務大數據建設為依托,按照“依法依規、清單管理”的原則,持續加強信用信息的歸集共享,不斷提高正面信息的比重、數據質量和時效性。同時,在前期部分地方試點的基礎上,加快推動政府公共信用信息與金融征信信息、市場信用信息的共享應用。

      四是以需求為導向拓展信用監管的領域和應用場景。各地各部門要以需求為導向,在相關法規制度已經建立的領域加快拓展信用監管的應用場景,將信用監管與各領域業務場景有機融合,形成管理閉環,有力、有序推動信用監管落地落實。

      五是發揮部門聯動和多元協同共治作用。健全信用監管部門聯動機制和多元主體參與的協同共治制度,充分發揮行業組織、第三方信用服務機構和市場主體的作用。協調推動公共信用機制和市場信用機制建設,充分發揮市場機制在信用資源配置中的決定性作用,同時更好發揮政府的作用。

      六是依法依規全面保護信用主體合法權益。嚴格落實相關法規和國務院辦公廳《意見》等文件精神,清理規范已有的信用約束機制,限期取消沒有法規和國家文件依據的做法等。同時,加快健全信用修復協同機制,充分利用數字技術提升信用修復便利化程度。市場經濟是法治經濟,也是信用經濟。信用制度是社會主義市場經濟體系的重要基礎,信用監管是行政管理和社會治理領域的重要創新。隨著《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》《法治社會建設實施綱要(2020-2025年)》《法治中國建設規劃(2020-2025年)》《指導意見》和《意見》等重要文件的貫徹實施,我國信用建設將進入更加法治化、規范化和高質量發展的新階段。

      在加快構建新發展格局的“十四五”時期,完善的社會信用體系、科學的信用監管必將對我國深化“放管服“改革、提高監管效能和進一步優化營商環境繼續發揮重要的支撐作用,從而進一步降低經濟社會運行成本,暢通國民經濟循環,提高經濟社會治理水平,建設高標準的市場經濟體系,推動經濟社會高質量發展。

    作者:韓家平

    來源:《征信》、信用中國網