• 信用監管的制度邏輯與運行機理

    摘要:現代市場經濟是信用經濟。信用監管是我國在“放管服”改革過程中所創新的一項重要制度。通過政策引領、法律保障、實踐創新,信用監管不僅僅成為支撐“放管服”改革的基礎性機制,也成為推動治理現代化的重要方式。信用監管應當以問題為導向,從制度化走向更加嚴格的法治化。強化法治引領、切實保護權益、加強社會共治,這是我國信用監管創新的重要方向,也是助推國家治理現代化的必由之路。

      關鍵詞:社會信用;信用監管;國家治理現代化;法治化

      目 次

      一、理論邏輯:信用監管的現代治理意蘊

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     ?。ㄈ┬庞帽O管是以構建良好信用秩序為依歸的治理方式

      二、現實考察:信用監管在推動國家治理現代化中的功能實現

     ?。ㄒ唬┬庞帽O管的體系化構建

     ?。ǘ┬庞帽O管機制優化了多元治理格局

      三、未來展望:以信用監管的制度化、法治化助推治理現代化

     ?。ㄒ唬娀庞帽O管的法治引領信用監管

     ?。ǘ娀瘜π庞弥黧w權益的保護

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      “監管”一詞,在我國傳統的經濟社會運行中更多地呈現出自上而下的行政主導、命令和強制的色彩。然而,全面深化改革以來,經過從經濟基礎的滌蕩到上層建筑的雕琢,“監管”的內涵與外延均發生了重大變化。在“放管服”改革的過程中,放松事前準入、強化事中事后監管的實踐,更為“監管”一詞賦予了新的時代內涵。監管由全面管理向有效監管轉變,正在將政府從繁瑣的具體事務中解放出來,把市場和社會能夠消解的問題交給市場和社會。其中,信用監管機制作為政府治理機制的重要內容,革除了傳統監管機制的諸多弊端,提高了監管效率,推動形成了更加自由、更有活力、更加有序的市場秩序。當前,信用監管正在從一項市場監管措施,擴展成為整個政府監管領域的基礎性機制,并在政府治理、經濟治理、社會治理等各方面發揮著更加顯著的作用,成為推動治理現代化的重要制度。

      一、理論邏輯:信用監管的現代治理意蘊

     ?。ㄒ唬┬庞弥卫硎菄椰F代化的重要內容

      現代市場經濟是信用經濟。履約守信是貫穿市場經濟發展始終的基本邏輯,也是市場經濟運行的基本倫理。在傳統的自然經濟之下,社會的運行呈現出強烈的鄉土色彩,人與人之間的信任關系是基于熟人社會的熟識相知和社會輿論而產生。費孝通先生在其著作《鄉土中國》將傳統中國基于血緣和地緣關系所結成的社會關系稱為“差序格局”,對熟人社會進行了形象的描摹?,F代商業社會被稱為“匿名社會”,其顯著特征就是流動、開放和低概率的相互接觸。但是,基于亞當·斯密所說的日益精細化的社會分工,人和人之間又成為必須高度依賴的命運共同體。如果社會成員之間沒有信任,就難以開展有效合作,也就難以完成這種高度社會化、分工精細化的大生產。

      現代化的本質包括兩個方面,一是功能的日益分化,二是系統的更加簡化。研究表明,信用的增長能夠使人們減少對交易對象的監控而更多地去信任契約以及法律制度,從而降低了法律的運行成本和社會的交易成本。有學者認為,一個社會的信任度越高,法律的運行成本乃至整個社會的交易成本就越低。盧曼認為信任本質上是一種復雜社會的簡化機制,信任本身就是楔入社會制度之中的一種功能化機制。在發達的市場經濟體制下,社會成員的誠信觀念較強,“信用”甚至被人格化而具有生命。但更為主要的是,市場聲譽機制和法律機制較為發達和有效,社會個體受到極強的外部約束,社會個體必須誠信地與人交往,故其市場誠信狀況普遍良好。而在市場經濟不發達的國家和地區,誠信基礎則相對薄弱,社會運行成本較高。

      信用作為一種治理方式,體現了社會共治,為各個社會主體參與國家治理提供了可能途徑。信用治理有利于發揮“基層社會發育對于國家滲透能力提升的作用”,“確立了國家向基層社會滲透和基層社會向國家滲透的雙向滲透模式”。國家治理現代化的內在邏輯表明,構建社會成員之間、國家與社會之間的信任關系乃是治理現代化合法性的重要基石,構成了國家治理理論的經驗基礎。

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      信用建設的本質根植于社會正義的土壤。正義價值深入人心,它凝結了誠信、和平、合作等一系列良善的品質?!短坡墒枳h·雜律》中專設“負債違契不償”罪名?!端涡探y·雜律》對于失信債務人施加笞刑,一般家財散盡則通過賣身為奴折抵債務,如果債務人失蹤潛逃,則由保證人代為償還。近現代意義上的信用機制起源于十六世紀的地中海地區,彼時地中海沿岸城市的商業貿易逐步興起,為保障交易安全、降低交易成本,法律、企業以及商事法庭的信用記錄和查詢等機制應運而生,進而推動了歐洲乃至于西方經濟社會的大發展。由此,通過構建信用機制,實現道德品質上的“優勝劣汰”,形成了履約守信的心理強制,使人類社會處于互相信任、安定有序的狀態,社會正義由此得以達成。

      正義作為社會整體鍥而不舍的價值追求,早已超越了糾正交易雙方行為的微觀正義的范疇,而更多地承載著人們普遍的社會理想。毫無疑問,在一個失信者可以暢行天下的社會,正義無從談起。因此,基于人類合作的需要,社會的信任需要超越個體之間的矯正正義,而在更大范圍實現安全和信任。筆者認為,現代意義上的信用機制,本質上就是以分配正義的觀念為支撐,基于一種共同的價值觀,而形成的社會共識和個體選擇,從而對守信者和失信者形成不同的對待。

      信用機制以信息傳遞作為基礎,通過對行為人履約、守法等誠信相關信息的披露和運用,褒揚“好行為”、揭露“壞行為”,相對方可采取交易、拒絕交易、提高交易條件、設定防御性條款等理性行為加以反饋。失信者不為社會所信任,其所損失的不僅是現實的交易機會和聲譽,更是未來潛在的資產和財富的損失。而守信者則得到了信任和認同,并由此獲得了更多的交易機會、更大的收益乃至于與社會進行合作的更大空間。??抡J為,這種通過信用建立的獎罰機制是懲罰的理想模式:這種對失信人的懲罰首先是整個社會的反應,社會即刻以自身的方式進行審判,這是一種不需要經過司法權力的公正。

      在信用機制之下,社會形成對失信者進行懲罰的集體行動,通過心理強制使違法失信的行為人有強烈的意愿去糾正其偏離社會準則的行為,重新回歸于社會所普遍接受的誠信價值觀。在這個過程中,守信者有所得,失信者有所失,這無疑符合正義的內在要求。這樣一種“行為———后果”機制讓社會個體能夠基于自身的行為得到相應的社會評價,獲得與之相匹配的社會資源、發展渠道和成功機遇,從而使公平正義得到最大程度的彰顯。從相對方的角度看,這一機制借由社會實現了交易對象的“風險過濾”,使得人們之間的信任由基于經驗的個體信任走向基于道德、契約、法律的普遍信任。

     ?。ㄈ┬庞帽O管是以構建良好信用秩序為依歸的治理方式

      在市場經濟國家和地區,“信用”這一概念有其特定語境,主要是指以經濟債權債務關系為核心的信用關系(credit)。因此,信用所描述的更多是一種經濟治理狀態。在中國的信用建設過程中,“信用”這一概念已經遠遠超越了經濟信用的范疇,既包含了傳統意義上履行合同義務的狀態,更融入了遵守法定義務的要求。由此,在中國語境下的“社會信用”(socialcredit)就包含了對法律的遵循、對合同義務的履行兩個維度,同時具有了經濟治理和社會治理兩方面的內容,屬于廣義的誠信概念(大體可以對應英文中integrity,reputation,honor等詞匯的含義),而不再僅僅指經濟信用(credit)。

      信用監管是中國創新的一個概念。在商事制度改革的背景之下,國家提出加強企業信用建設,完善企業信用監管體系,旨在構建一個多元主體參與、多種手段并用的共治格局,以推動社會誠信建設,形成有效的國家治理體系,提升國家治理能力。信用監管體現出政府權力對市場經濟運行的有機嵌入:它以構建良好的信用秩序為目標,而由監管部門根據相關信用立法,強制市場主體履行信用義務。我國的信用建設帶有強烈的公權力主導色彩,這是由于我國市場經濟的發展階段所決定的。在我國現階段,市場主體判斷企業的財產狀況、責任能力及履約意愿,需要擁有更多的交易決策信息,如何確保強制性公開信息的真實性、完整性以及信用約束機制的完備性和有效性,都不是市場主體能夠自行解決的問題。國家介入信用領域,實施相應的信用監管,構造良好的信用秩序,成為了我國當下“時空壓縮”發展階段的創新之舉??梢哉f,中國的信用監管是建立在社會主義市場經濟基礎之上的規范和解決中國市場問題的機制。

      經濟領域的信用問題需要必要的監管。在現代市場經濟運行中,信用首先表現為一個微觀交易領域的問題,但又不僅僅是微觀層面的問題?,F實生活中大量的不誠信現象,已經嚴重地傷害到了整個社會的運行,甚至在部分領域引發社會信任危機。有學者認為,當前的“信用危機”非但沒有消退,反而有愈演愈烈之勢。有論者指出,守信者得不到應有鼓勵,失信者得不到必要懲罰,這本身也會形成一種社會性的“逆向選擇”。當前,信用已經高度社會化,成為了整個社會有序運行的基礎性機制,具有了強烈的公共性,客觀上需要政府予以必要的介入和監管。如學者所說:以企業倫理規范、企業聲譽褒損、信息公開、商業征信以及聲譽評價等制度為基礎,構成了“企業聲譽監管”機制。而在現代社會,僅憑借私人之間的信用懲罰,其力度和影響都是遠遠不夠的?,F代社會的高度流動性、超大規模等特征客觀上要求以全局的視角對社會利益進行系統化、整體化保護,因此國家應當建立信用信息傳遞(如征信等)、失信懲戒等制度,使得社會成員能夠利用信用制度去觀察和識別交易對方的誠信狀況,從而達致整個社會的誠信與和諧。

      社會領域的信用問題也需要必要的監管。在社會信用體系建設過程中,我們將信用機制運用于社會治理,將達到一定嚴重程度的違法行為作為失信信息予以記錄,或者實施必要的信用懲戒,依靠信用監管手段進行分類監管和精準監管,從而促進社會成員遵循法律,凈化信用環境,形成更加良好的法律秩序。在這種情形下,以增進社會信任為目標的社會信用機制,就可以更好推動社會監督和政府監管,也就可以使得市場主體是“在社會力量和名譽制裁決定的規范限度內進行操作的。

      二、現實考察:信用監管在推動國家治理現代化中的功能實現

     ?。ㄒ唬┬庞帽O管的體系化構建

      我國自改革開放以來,市場經濟蓬勃發展,但是社會誠信問題也日益突出。在現實中,各類失信行為不斷發生,破壞著市場運行所需要的社會信任基礎,集中體現在兩個方面。一是嚴重的違約現象。在市場經濟發展初期,在投資交易過程中,存在大量的不誠信行為,惡意違約,具有履行能力而拒不清償債務,甚至拒不履行司法判決等問題較為突出。二是嚴重的違法問題。由于法律的權威性還沒有在全社會普遍確立起來,還存在著法律條文偏虛,法律實施偏軟,公民法律素養相對低下等方面的問題,在現實中存在著大量無視法律的違法行為,嚴重損害了社會公共利益。

      在此背景下,我國顯著加大了信用建設力度,力圖重塑誠實守信的價值觀。由此,社會信用體系建設成為中國推進實現國家治理體系和治理能力現代化的重要手段和路徑,也是當前中國邁向現代化過程中的必然要求。早在2000年左右,我國就啟動了專門的社會信用體系建設,信用監管也緊隨信用建設的步伐而得到迅速發展起來。近年來,我國先后在信用監管領域出臺了一系列重要的政策性文件和相關立法,開展了豐富多彩的信用監管實踐,逐步形成了以信用為基礎的新型監管機制。

      一是政策引領。自黨的十八大以來,黨中央、國務院高度重視社會信用體系建設,對政務誠信、商務誠信、社會誠信、司法公信等重要領域的誠信建設進行了一系列的安排和部署,信用監管機制也不斷發展和完善。2014年國務院《社會信用體系建設規劃綱要(2014—2020年》,首次提出構建信用監管體制;2015年《國務院關于先照后證改革加強事中事后監管的意見》提出構建以信息歸集共享為基礎,以信息公示為手段,以信用監管為核心的監管制度;《國務院2015年推進簡政放權放管結合轉變政府工作職能工作方案的通知》提出,要建立信息披露和誠信檔案失信聯合懲戒機制和“黑名單”制度;2016年《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》,提出構建政府、社會共同參與的跨地區、跨部門、跨領域的守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制;2017年《“十三五”市場監管規劃》在全面構建新型市場監管體制的基礎上,對信用監管進行了重點安排;2019年,國務院辦公廳發布《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》(國辦發〔2019〕35號),在總結我國信用監管實踐的基礎上,體系化地構建了以信用為基礎的新型監管機制,信用監管的方向、目標、路徑、機制由此得以全方位展現。

      二是法律保障。2011年,吳邦國委員長宣布我國已經建成了社會主義法律體系。這為社會成員履約守法,形成良好的法律秩序提供了重要根據。按照重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要的法治要求,社會信用體系建設和信用監管立法逐步完善。黨的十八大以來的立法和修法活動明顯突出了信用的作用。截至2020年12月,已有35部法律、42部行政法規中規定專門的信用條款。相關立法從不同的角度對信用建設進行了規定,主要的法律表達方式包括:(1)規定國家促進信用制度建設;(2)規定國家支持和鼓勵信用服務市場發展;(3)規定政府建立信用管理系統;(4)規定主管部門履行信用管理的職責;(5)規定相關行業協會建立會員信用檔案,將違法失信信息記入信用檔案等。同時,我國也在部分領域制定了專門信用立法。國務院制定了《征信業管理條例》(2013年)《企業信息公示暫行條例》(2014年)等,為金融征信和企業信用信息公示提供了相應的立法根據。目前,越來越多的地方正在制定地方性法規,為社會信用體系建設及信用監管提供地方立法根據。地方社會信用立法的基本模式包括:(1)公共信用信息管理條例(如浙江);(2)社會信用信息管理條例(如湖北、河北等);(3)綜合性社會信用條例(如上海、廈門、南京等地);(4)特色立法(如浙江省臺州市企業信用促進條例)等。在國家層面社會信用基本法缺失的情況下,地方立法為社會信用體系建設以及信用監管提供了重要的法律根據,創新了信用監管機制,也為中央立法提供了經驗借鑒。

      三是實踐創新。我國信用監管由金融征信領域起步,在市場監管領域得到了極大拓展,最終形成了以信用為基礎的新型監管機制。目前,我國已經創新了信用審查、信用預警、信用分類、信用風險管理、信用聯合獎懲、特定領域的信用評價等諸多制度體系,將信用貫穿于政府監管、公共服務的全過程,從而形成了不同于傳統監管的新型監管機制。2018年《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確提出要優化政府機構設置和職能配置,強化事中事后監管,包括加強信用體系建設,健全信用監管,加大信息公開力度,加快市場主體信用信息平臺建設,發揮同行業和社會監督作用等。在國家發改委、國家市場監管總局、國家知識產權局、自然資源部、海關總署等部門的“三定規定”中,設立專門的信用管理部門或確立了相應的信用監管職能。由此,信用監管已經成為監管部門所普遍采用的重要監管制度,信用監管的運行有了正式的組織體系支撐。

      總體來看,社會信用體系建設正在成為實現國家治理體系和治理能力現代化的重要內容,而信用監管則為實現監管現代化提供了重要的制度支持。

     ?。ǘ┬庞帽O管機制優化了多元治理格局

      “放管服”改革是一場牽一發而動全身的深刻變革,是構建現代政府治理體系的重要抓手。作為“放管服”改革的重要舉措,信用監管以其特有的制度優勢,成為服務改革和發展需要的基礎性、支撐性機制,在推動政府職能轉變以及監管方式優化等方面成效突出,成為優化治理格局、推動治理現代化的重要制度創新。集中體現為三個維度:

      1.在個體層面:依托信用監管機制釋放活力,讓社會成員獲得更多自由 

      傳統的政府監管偏好使用行政許可、監督檢查、行政處罰等管理強度較高的手段,嚴重壓抑了社會活力和創造力。如學者所說,瑐瑡中國在諸多領域實行市場準入審批制,帶有強烈的“政府背書式”特點。

      在現代經濟體制下,市場在資源配置中發揮決定性作用,應以鼓勵交易為導向,形成以私法自治、自我責任、社會信任為核心的私法秩序。瑐瑢根據市場經濟的運行要求,政府對監管工具的選擇是較為豐富和多元的,既包括高強度監管工具(如行政許可等),也包括低強度監管工具(如信息公開)以及中性的監管工具(如標準監管)等。我國在構建新型監管機制的過程中,以市場化為取向,構建寬進嚴管的監管機制。在寬進方面,取消了諸多的前置行政審批事項,取消最低注冊資本限制,實繳制改認繳制,年檢制改年報制,極大釋放了市場經濟活力,為經濟社會創新留下了更大空間。在嚴管方面,針對不同領域的監管活動,注重將高強度、低強度和中性的監管工具進行有效配置。對于安全、健康、環保等社會性監管,總體上監管強度較高,從而維護社會公共利益。而在經濟性監管領域,則注重放松事前準入控制,強化事中事后監管,賦予市場主體更多的自由。其中,信息披露、信用承諾、產品標準自我聲明公開等低中強度的管理手段得以廣泛使用,由此所形成的新型監管機制,具有與傳統的市場監管機制所不同的內涵和秉性,即在市場準入問題上更加寬松和柔性,更加注重事中事后監管。

      在賦予相關主體更大自由的同時,我們通過信用機制強化社會監督和政府監管,確保相關主體的義務和責任得以實現。例如:借助于信用信息的共享和公開、信用聯合獎懲、行政“黑名單”制度等機制,提高社會主體的違法違約成本,有效威懾和懲戒失信主體,守住法律的底線;通過實行信用承諾制,賦予市場主體相應的選擇自由,明確政府和權利主體之間權利義務和責任關系。新型監管機制所追求的理想境界是,市場主體在正常守法經營時,絲毫感覺不到政府監管的存在,而一旦出現違法失信行為,馬上受到政府監管雷厲風行的制約。誠實守信的主體在市場交易和社會交往中,將獲得更多的自由度和更大的行為空間,而失信主體則將受到更多的約束和不便,彰顯了社會公平正義。

      2.在政府層面:以信用為基礎的新型監管機制,推動了政府管理變革 

      現代市場經濟國家,更加注重政府監管的有效性。政府監管有效性的核心要義,不是“量”的問題,而是“質”的問題。評價監管的好壞、優劣不在于監管機構和監管規章的數量,而在于監管質量,即:監管能否很好解決經濟社會發展中存在的問題。信用監管作為一種事中事后監管機制,之所以能為“放管服”改革提供重要的支撐,主要在于其構建了更加有效的新型監管機制。

     ?。?)信用監管是寬進嚴管的重要保障 

      在寬進的背景下,如果不加強事中事后監管措施,市場運行可能產生“雙弱化”的問題,即:一方面,公權力對市場準入干預顯著降低;另一方面,由于社會監督和事中事后監管并未及時跟上,對交易安全保護也可能出現弱化。信用監管補強了寬進之后可能引發的社會監督和市場監管弱化的問題,有力支撐了“放管服”改革。

      通過信用監管實施信用“補強”,是“放管服”改革的重要實踐。中央相關文件較為全面、準確地闡釋了信用監管的這一運行邏輯。中辦、國辦2018年印發的《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》中指出,要建立健全失信聯合懲戒機制,實現事前管標準,事中管檢查,事后管處罰,信用管終身。具體而言,信用監管對政府監管和公共服務的“信用補強”作用集中體現為:

      事前,信用審查。主要是指相關政府部門以信用法律法規、標準規范為基礎,通過查詢相對人的信用信息情況,或者通過信用主體自身的信用承諾,在行政審批、市場監管、公共服務等過程中進行有針對性的審查。事前的信用審查作為規避信用風險的第一道防線,以相對人的信用狀況作為監管的依據,避免了以往監管標準的“一刀切”的弊端,為守信者給予了更多便利,使失信者無處遁形,實現了“寬嚴相濟”。

      事中,信用風險管理。主要是通過企業信用信息公示、“雙隨機、一公開”、分類監管、特定領域的信用評價(如環保、海關、納稅等專門領域的信用評定)等措施,構建信用風險發現、信用風險預警和信用風險處置等風險管理機制。根據信用風險情況,對高風險企業、一般風險企業實施差異化監管。瑐瑥其中,對高風險企業,可列為監管重點,實行“雙隨機”定向抽查,增加抽查頻次,加大抽查比例;對一般風險企業,除通過不定向抽查等方式進行監管外,主要根據投訴舉報、轉辦交辦啟動執法檢查程序,重點采取柔和、中性的監管方式。差異化的風險監管,優化了監管資源的配置,提高了監管效率,可以更加有效地發現和識別有害于經濟社會運行的違法失信行為,更好維護社會公共利益。

      事后,信用獎懲。賞罰分明,是中國政治、軍事、社會治理的兩類重要措施和手段?!度簳我ど觇b申鑒·政體》云:“賞罰,政之柄也。明賞必罰;審信慎令。賞以勸善,罰以懲惡?!痹诂F代社會,立法也非常重視運用獎賞、懲罰兩方面的手段運用,即:通過獎賞性的規則激勵人們從事好的行為;通過懲罰性的規則約束壞的行為。事后信用獎懲,主要按照褒揚誠信、懲戒失信的信用監管原則,根據相關主體履約守法的狀態采取信用獎懲措施。對于失信行為人,主要是進行失信認定,實施失信懲戒,或將其列入“黑名單”,進行信用修復等;對于守信主體,則可以依法實施信用激勵或列入“紅名單”。

     ?。?)信用信息機制促進社會和政府更加理性 

      在現代市場經濟中,信息促進了市場交易和政府監管的科學、理性。英國學者安東尼·奧格斯認為,信息規制是市場規制的基本法律形式。在某些情況下,信息披露可能會提供解決市場失靈的有效方式,當第三方獲得相關信息,并采取適當步驟以避免風險,比禁止或改變市場行為的成本更低。今天,信息機制已經成為經濟社會治理最為有效的手段之一。在“放管服”改革過程中,信息機制既是信用機制的運行前提,也是信用監管創新的重點。

      一是信用信息共享機制。著眼于打破“信息孤島”,實現信息的有效共享和利用,為信用監管乃至于整個“放管服”改革奠定信息基礎。通過相關部門之間對于重要信用信息的共享以及公共信用信息、市場信用信息之間的共享,提供信用監管所需的重要信息,緩和監管主體與被監管對象之間所存在的信息不對稱,提高了監管效率及其有效性。

      二是信用信息公示機制。美國學者凱斯·R.孫斯坦認為:“在21世紀,窮國和富國都會逐漸擺脫命令和控制的模式,而趨向于通過公開信息,開發新市場,鼓勵人們運用自己的創造性來發現降低風險的新方法。在這些方法當中,開示與風險相關的信息是最令人感興趣和潛在的最有效率的策略?!蹦壳?,我國建立了企業信用信息公示制度。通過企業信用信息公示機制,使市場主體和相關部門可以便利地獲得市場主體的基礎信用信息,強化政府和社會對企業信用狀況的識別和判斷。

      三是公共信用信息平臺機制。當今我們已經從信息社會步入到了數字社會,互聯網、大數據、人工智能、區塊鏈等技術有力地推動著信用信息的傳播,信用信息的傳遞呈現出高度的數字化、平臺化特征。相關國家機關、法律授權組織等搭建的公共信用信息管理平臺(如全國信用信息共享平臺、國家企業信用信息公示系統等),技術驅動信用信息傳遞的趨勢尤為顯著,對公共信用信息依法進行歸集、共享和披露(公示、查詢等),為公共服務、市場監管提供了重要的數據基礎,也便利了對社會信用信息的利用。

     ?。?)信用獎懲強化了相關主體的信用責任 

      信用獎懲機制是信用監管的核心內容之一。我國初步構建了失信聯合懲戒和守信聯合激勵機制,形成了市場性、社會性、行業性、行政性等多元化的信用獎懲機制。其中,行政性獎懲機制的規范化、制度化步伐較快。截至2020年底,中央各部門共簽署51個聯合獎懲合作備忘錄。其中,部分懲戒措施因其具有減損權利的法律效果,而備受關注。相關聯合懲戒備忘錄的效力層次固然較低,但其通過對立法和政策中所規定獎懲措施的再整理,以一種顯性、簡潔的形式將各類分散的懲戒措施進行集中呈現和展示,便利于對失信行為和懲戒措施的理解和執行,進而推動信用聯合懲戒格局的形成,也為未來實現信用懲戒法治化提供了相應的實踐基礎。信用獎懲機制具有鮮明的導向作用,強化了相關主體的信用責任。

      3.在社會層面:以信用增進社會信任,改善社會信用環境 

      政府、市場、社會的良性互動是實現資源優化配置的關鍵。社會治理既需要正式的制度體系,也需要來自于社會各方的合作和參與。美國法律社會學者羅伯特·C·埃里克森認為,“法律制定者如果對那些促進非正式合作的社會條件缺乏眼力,他們就可能造就一個法律更多但秩序更少的世界”。在“放管服”改革過程中,我國既注重建立正式的治理體系,也不斷強化官民之間、政府與市場之間的合作,從而構建以企業自治、行業自律、社會監督、政府監管為基礎的“四位一體”的監管格局和治理體系,進一步倡導和重塑誠實守信的價值觀念。通過政府與社會的不懈努力,誠實守信的價值觀在社會正在重新確立,人們遵循法律、信守合同的觀念得到了很大的強化,社會各方共同參與的社會共治格局正在形成,極大地改善了社會誠信環境。

      三、未來展望:以信用監管的制度化、法治化助推治理現代化

      實現國家治理現代化,必然要將各項制度納入制度化、規范化的軌道。法律可以說是最為權威、最為規范、最具可執行力的制度。從這個意義上來講,實現國家治理體系的制度化,首要的問題就是實現國家治理體系的法治化。當前,習近平法治思想已經正式確立,這是自黨的十八大以來中國共產黨全面依法治國思想的重要結晶和集中體現。將社會信用體系建設納入法治軌道,是習近平法治思想一以貫之的要求。2020年11月16日,習近平總書記在《求是》雜志發表的重要文章《推進全面依法治國,發揮法治在國家治理體系和治理能力現代化中的積極作用》中指出,要把社會主義核心價值觀融入法治建設,完善誠信建設長效機制,加大對公德失范、誠信缺失等行為懲處力度,努力形成良好的社會風尚和社會秩序。遵循習近平法治思想的要求,我國應當繼續以信用監管的現代化為導向,強化法治引領、切實保護權益、推動社會共治,盡快形成具有中國特色的信用監管體制,為實現國家治理現代化提供更加強大的制度支撐。

     ?。ㄒ唬娀庞帽O管的法治引領信用監管

      需要以正式立法為基礎,這是法治國家建設的必然要求。然而,信用監管也應當注重多元主體參與、多元手段并用,形成多層次的信用法治體系。其中,以法治為基礎,具有正當性、規范化和系統性等特征的標準、規范、行業協會章程等軟法機制,在信用治理中也具有重要作用。運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、應對風險的能力,就是國家治理能力的集中體現。按照十九屆四中全會關于實現國家治理體系和治理能力現代化的要求,強化法治觀念,運用法治思維和法治方式,將社會信用體系和信用監管納入嚴格法治軌道。

      一是制定社會信用基本法。社會信用法是社會信用的基本法,旨在為包括信用監管在內的社會信用體系建設提供重要的法律運行基礎。目前,社會信用法已經被全國人大列為三類立法。筆者牽頭起草了《中華人民共和國社會信用法(專家建議稿)》,也提出了社會信用基本法的學術設想。信用治理與法治作為治理方式,具有雙向互動的關系。信用建設離不開法治的保障,而信用治理是提高基層滲透能力、制度治理能力的重要體現。

      二是制定專門的信用監管立法。筆者建議制定信用監督管理條例,規定重要的信用監管制度,以此構建高度體系化、法治化的信用監管機制。信用監督管理條例應當按照信用在事前、事中、事后的應用邏輯進行分別規制,其核心內容應當包括:(1)信用監管體系;(2)信用監管工具;(3)信用審查制度;(4)信用承諾制度;(5)信用風險監管制度;(6)信用獎懲機制;(7)信用修復機制;(8)信用責任機制等。

     ?。ǘ娀瘜π庞弥黧w權益的保護

      我國在構建社會信用以及信用監管體系的過程中,由于法治不健全,在個別地方、個別領域的信用監管實踐中,存在著諸如公共信用信息的界定過于寬泛、失信“黑名單”泛濫、過罰不相當、連帶懲戒等突出問題,出現了為社會所詬病的“泛信用化”問題。治理理論認為,“如果說治理是一種權力,那它表現為一種柔性且有節制的權力,”對權力的約束,歸根到底要依靠法治。信用監管的構建不僅僅要突出治理的有效性,更要強化其正當性、合法性。當前,信用監管中對于違法信息的納入、失信懲戒措施、嚴重違法失信“黑名單”、信用檔案等問題涉及民眾切身利益,是信用監管法治化的重要領域,應當實行最為嚴格的法治。為了解決當前信用建設領域存在的突出問題,2020年11月國務院常務會議審議通過了《關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》,這是我國社會信用體系建設的一個重要政策,標志著信用建設法治化站在了新的起點上,正在步入法治化的新境界、新高度。按照現代法治要求,信用監管應當始終強化對公權力的制約和對私權利的保障,重點包括如下四個方面:

      一是強化對公權力的監督和制約。信用監管的全過程必須遵循依法行政、合理行政、程序法定、比例原則、有效救濟等法治原則,符合“法無授權不可為、法定職責必須為”的法治精神。注重通過公共信用信息目錄制、失信懲戒措施清單制等方式,廓清公與私的邊界,推動政府依法行權,強化職權法定和程序控制,強化對權利的保護和救濟。

      二是強化對信用主體權益的保護。強化對個人信息、個人隱私、商業秘密的保護,賦予信用主體對相關信用信息的知情權、查詢權、異議權以及信息更正或刪除權等必要的權利。

      三是對失信懲戒進行重點規制。失信懲戒機制是社會信用體系運行的基礎和關鍵。社會信用立法應對失信懲戒機制進行系統全面的規定,從而將市場性懲戒、行業性懲戒、社會性懲戒、行政性懲戒等懲戒機制納入類型化的法律調整范疇,并明確相關懲戒權利(權力)的來源。公權力實施信用懲戒應當符合法定性要求,包括:懲戒標準法定、懲戒對象法定、懲戒主體法定、懲戒措施法定、懲戒程序法定、懲戒期限法定、救濟機制法定等。

      四是構建信用修復的基本規則。作為失信懲戒的下游環節,信用修復本質上是一種為了盡快結束不良信息公布狀況而提供的信用補救措施,使之通過信用修復的方式糾正失信行為、消除不良影響,重塑信用。按照“懲罰與教育”相結合的原則,信用修復制度的重點在于明確信用修復標準和信用修復程序,如:哪些行為是不可修復的,哪些行為是可修復的,誰來修復,如何修復,修復的措施有哪些,如何監管和監督信用修復等,這些重大問題都需要作出明確法律規定。

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      當前,我國社會信用建設的行政主導傾向明顯。為推進國家治理現代化,需要進一步重構政府與市場、政府與社會的關系,由政府一元單向的管控,走向政府、市場、社會多元共治。通過構建更加有效的社會共治格局,營造誠實守信的良好社會氛圍。

      一是構建有效的社會參與和社會監督等機制。強化市場主體、社會公眾、新聞媒體、行業協會等各種社會力量的參與和監督,彌補政府信用監管的不足。尤其要注重完善對失信行為的舉報查究、內部舉報(吹哨人)制度、新聞監督等機制,構建更加緊密的“信用約束網”。對于嚴重損害社會公共利益的違法失信行為,鼓勵和支持有關機關、社會組織提起公益訴訟。鼓勵和支持市場化信用服務機構的發展,進一步完善信用服務機構、電子商務平臺企業協同參與信用監管、失信聯合懲戒、守信聯合激勵等機制。通過社會公眾的普遍參與和監督,可以極大地補充政府監管力量的不足,編織出一個各主體共同參與聯防的天羅地網。

      二是拓寬信用承諾的適用范圍。作為一種柔性的管理手段,信用承諾建立了合作式的管理模式,緩和了以往監管部門與監管對象之間對抗式的緊張關系,代之以基于信任的契約關系,使雙方處于相對平等的地位,減少了執行的阻力。同時,相關主體的信用承諾可以較為詳盡地記載監管部門的管理目標和要求,從而將相對抽象的法律規則轉化為更具有可執行性的承諾條款,具有較強的靈活性、針對性,克服了立法條文不完備以及法律實施偏軟的缺陷。因此,信用承諾制對于優化政府治理格局,平衡協調官、民、商之間的關系具有重要的制度價值,應在實踐中不斷擴大其適用范圍。信用承諾機制的構建應該符合法治要求,通過法律制度對承諾主體、承諾內容、承諾效力、違反承諾的法律責任等問題加以規范。

      三是加強行業協會(商會)的信用建設。當前行業協會(商會)在經濟治理過程中發揮著比以往更加重要的作用。通過構建相應的信用信息檔案、行業協會(商會)信用評價、信用懲戒等相應的機制,推動行業信用自律,維護本行業的聲譽,提高信用監管效率。

    (作者:王偉,中央黨校(國家行政學院)政法教研部民商經濟法室主任、教授,博士生導師。本文來源:科學社會主義(雙月刊)2021年第1期,第152-161頁。)


    來源:信用中國網